Навигационная деятельность: Коррупция или недомыслие?

Известный эксперт в области правоприменения навигационно-информационных технологий, ведущий специалист по нормативному обеспечению Ассоциации «ГЛОНСС/ГНСС-Форум», Константин Рейтор рассказал в интервью журналу «Вестник ГЛОНАСС» о проведенной экспертизе проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон «О навигационной деятельности», разработанного Министерством транспорта РФ, а также о своих выводах в отношении подготовки разрабатываемых законопроектов.

ВГ: В какой мере Минтранс имеет право вносить поправки в закон «О навигационной деятельности»? Должно ли министерство согласовывать свои действия с другими заинтересованными министерствами и ведомствами, привлекать специалистов для обсуждения своих поправок?

КР: Минтранс является федеральным органом исполнительной власти и, естественно, он может принимать только подзаконные нормативные акты. В плане нормотворческой деятельности министерство может по собственной инициативе либо в порядке выполнения планов законопроектной работы разрабатывать проекты законов и вносить их в Правительство Российской Федерации, которое, реализуя предоставленное ему право законодательной инициативы, в дальнейшем вносит эти законопроекты в Государственную Думу.

До того, как законопроект попадет в Правительство РФ, он должен пройти оценку своего регулирующего воздействия в порядке, установленным Постановлением Правительства РФ № 1318 2012 г. Проект документа «вывешивается» на официальном сайте под названием «Информационный портал об оценке регулирующего воздействия». В отношении названного законопроекта данная процедура сейчас как раз и выполняется (ID номер проекта на сайте - 02/04/04-16/00047960). Однако сама по себе оценка и общественное обсуждение проекта не гарантирует его качество. На сайте невозможно проследить, кто и когда какие замечания высказал, и в какой мере они были учтены. Иначе говоря, не видно обратной связи между разработчиками нормативных актов и их критиками. Отсюда складывается ощущение, что работа сайта – больше для галочки.

Должен сказать, что данный законопроект достаточно симптоматичен для законодательной системы Российской Федерации, обнажая многие её проблемы. Позволю себе процитировать нашего Президента тему состояния нашей правовой системы. Так, выступая на Всероссийском съезде судей в декабре 2016 Путин В.В. сказал: «Безусловно, жизнь требует корректировки, настройки нашей правовой системы, законодательства. Но, вместе с тем, нужно признать, что наше правовое поле меняется очень быстро, слишком быстро, и порой несистемное, что создает немало угроз процессам правоприменения». А несколько позднее, в апреле 2017 г. на встрече с членами Совета законодателей сказал: «Пока не удалось достичь комплексного, системного подхода к созданию и к корректировке законодательной базы. Законопроекты далеко не всегда имеют глубокую всестороннюю проработку. Недостаточно учитываются научные и экспертные оценки; не изжита, к сожалению … спешка, необоснованная штурмовщина и даже суета. Почему я говорю, что это взаимная вина: это связано с тем, что жизнь преподносит всё новые и новые задачи, они очень часто возникают неожиданно». Приведенные оценки в полной мере относятся к навигационному законодательству.

Несколько слов по нашей правовой системе в целом. Её основу, как известно составляют федеральные законы. Во исполнение законов органами исполнительной власти (Правительством и федеральными органами исполнительной власти, органы власти регионального и муниципального уровня) издают подзаконные нормативные акты (постановления, приказы, положения и т.д.). В совокупности это составляет законодательство в широком смысле, то есть не одни только законы. Массив нормативных правовых актов огромен. Причем, избыточно велико, на мой взгляд, количество федеральных законов. С 1992 г. их принято более 700, из которых 200 прекратили уже свое действие. Кроме того за тот же период времени принято более 6000 законов, вносящих изменения в эти 700 законов (назовем их «базовыми»). Все эти акты должны быть согласованы между собой. А с ними, в свою очередь, должны быть согласованы и подзаконные акты, которых на порядок больше. Надлежащее согласование их – безумно сложная задача. И жизнь показывает что во многих случаях она не решается. Примером этому служит и сам Федеральный закон «О навигационной деятельности».Документ принят в 2009 г. За прошедшее время в него дважды вносились изменения. Общее же количество попыток внести какие-то изменения было не менее 6, если судить по информации на названном Портале. На фоне приведенных цифр об изменениях других законов вроде бы и немного. В Гражданский кодекс изменений внесено уже далеко за 200. Но наш закон на фоне кодексов – карлик, всего 14 статей. Но при этом претензий к качеству документа немало.

По идее, закон должен был быть системообразующим для всей совокупности нормативных актов в сфере навигационной деятельности. Однако он на практике таким не стал, и в целом представляется как почти неработающий. Характерно, что сама навигационная деятельность не конституирована в правовой системе. Одна не выделена ни в Классификаторе правовых актов, утвержденном Президентом РФ, ни в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности. Ни в классификаторах стандартов. Этот закон, как и ряд других федеральных законов, относящихся в техническим сферам деятельности, я бы условно назвал «периферийным» с точки зрения внимания к ним со стороны общественности и правоведов. Есть подозрение, что к его разработке последние вообще не привлекались. Похоже также, что тематика закона самим им не интересна. До сих пор не удалось обнаружить каких-то системных научных работ о правовых аспектах навигационной деятельности. Единственно, подобная работа проводится в рамках ФЦП «ГЛОНАСС». Это НИР «Развитие» по заказу Роскосмоса. Однако результаты этой работы широкой общественности неизвестны. Похоже, что научной работой по нормативному обеспечению в навигации Ассоциация занимается в одиночку. Это положение абсолютно не устраивает многих специалистов, поскольку не с кем подискутировать, посоветоваться, отсутствует профессиональная предметная критика результатов нашей работы по данному направлению. Я надеюсь, что это интервью журналу «Вестник ГЛОНАСС» привлечет внимание моих коллег к данной проблематике.

Не хочу сказать, что коррупциогенные факты в проектах нормативно-правовых актов, в том числе и в сфере навигационной деятельности, является следствием некоей злонамеренности, но в любом случае – они результат низкого качества законопроектной работы на данном направлении. Основными её недостатками мне видятся следующие:

• Низкое, а порой и полное отсутствие, научного обоснования законопроектов и проектов подзаконных актов, включая низкий уровень терминологического обеспечения.

• Отсутствие надлежащего реального межведомственного взаимодействия в законопроектной работе.

Ассоциация «ГЛОНАСС/ГНСС–Форум» (некоммерческая организация Ассоциация разработчиков, производителей и потребителей оборудования и приложений на основе глобальных навигационных спутниковых систем «ГЛОНАСС/ГНСС–Форум»), учреждена в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях», а также действующим российским законодательством. Ассоциация создана с целью содействия коммерческому использованию технологий глобальной спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС в интересах различных отраслей российской экономики.

Самые актуальные новости и самые интересные материалы о ГЛОНАСС, GPS, Galileo, BeiDou и региональных навигационных системах, а также вопросы законодательства, новые технологии, компании и люди, работающие в области навигационных технологий.